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  • 再论积极稳妥推进仲裁体制改革
    作者:王红松 文章来源:S 更新时间:2007-4-21 20:19:40

       

     

      深化并加快仲裁体制改革、实现仲裁民间性有两大核心内容,一是仲裁机构财务管理制度改革,二是仲裁收费制度改革。下面分别论述:

    一、对现行仲裁机构的财务管理制度进行改革

    对已经实现自收自支和事业单位企业化管理的仲裁机构,应根据《中共中央组织部、国家人事部关于 加快推进事业单位人事制度改革的意见》 (以下称《意见》)“贯彻按劳分配与按生产要素分配,效率优先、兼顾公平的分配原则,扩大事业单位内部分配自主权,逐步建立重实绩、重贡献,向优秀人才和关键岗位倾斜,形式多样、自主灵活的分配激励机制”,“对转制为企业的,实行企业的分配制度”的规定,进一步扩大仲裁机构管理及分配上的自主权。使其真正实现财务上自主管理,自主分配,自负盈亏。有人认为,这会造成仲裁机构私有化、股份化,导致“钱向个人腰包涌动”、“化公为私”。其隐含的逻辑是仲裁机构民间化,就会实行股份制,机构内部实行分红,就会导致国有资产流入个人腰包,化公为私。这个问题涉及仲裁机制体制改革涉及的重大理论和实践问题,有必要加以澄清。

    其一,仲裁机构作为公益性、非营利性机构,不是企业,“不是为了向股东或设立者提供利润,机构设立的目的也不是为了让设立者获取机构盈利,分享机构的利润”(见林一飞《再论中国仲裁机构改革》),组建者无论是政府部门,还是企业、个人、其他组织,其向仲裁机构的投入(包括金钱、办公用房、车等),都是一种不收红利的公益性的投入。政府对仲裁机构的投入是为了扶持仲裁事业发展,如同政府扶持教育、医疗、卫生等社会公共服务事业,而不是为了实现国有资产增值的营利目的。何况,政府的钱是来自纳税人的税款,投入社会公共服务事业符合“取之于民,用之于民”的原则。因此,这些财产投入机构后就成为机构的财产,不再属于投资人。因此,即便随着体制改革的深入,有可能允许企业、个人或其他组织、个人对仲裁机构投入,这也是为了完善仲裁机构的产权治理结构引入的投入机制,而不是为了把非营利性的公益机构变成营利性的股份制企业。

    实际上,44号文件中《仲裁委员会章程示范文本》第二十六条规定 “仲裁委员会的经费来源是: (一)政府的资助;(二)当事人交纳的仲裁费;(三)其他合法收入”中的“其他合法收入”就包括了对社会上企业、个人或其他组织对机构的捐助的考虑。这是文件起草者在参考国外一些仲裁机构管理模式基础上有意制定的颇具前瞻性的条款。笔者曾经是北京市政府法制办的干部,参与仲裁机构筹建工作全过程,曾多次与当年国务院法制办负责仲裁机构的领导及具体负责人接触,对这段历史比较清楚,对当时全国人大常委会法制工作委员会领导和国务院法制办领导的那些讲话,至今记忆犹新。既然仲裁机构是非营利性公益组织,不是营利性企业,自然也不会出现国有企业的股份制改造及股东分红的问题。因此,把仲裁机构民间化等同于股份化、私有化是没有依据的。

    将仲裁机构民间化等同于股份化、私有化,实际上将股份化与私有化划等号。这并不符合马克思的社会主义经济学原理马克思在论及社会主义生产方式时,把个人所有制作为公有制或社会所有制的占有方式。他在《资本论》等著作里认为,取代资本主义的社会主义生产方式,将是“在协作和对生产资料的共同占有的基础上,重新建立个人所有制”,也就是建立“非孤立的单个人的所有制”,即“联合起来的社会个人的所有制”。他还指出:未来社会将在资本创造的物质基础上,实现劳动和劳动条件的结合,劳动者和生产资料所有权的结合,“以自由联合的劳动条件去代替劳动受奴役的生产条件”。他明确表示:“生产者不占有生产资料是不能获得自由的。”(《马克思恩格斯全集》第23卷第832页,第48卷第22页,第26卷之三第466页,第17卷第594页,第19卷第64页)可见,马克思主义的公有制或社会所有制,指的是:第一,劳动者共同占有生产资料;第二,在共同占有的生产资料中,每个劳动者都享有一份属于自己的生产资料所有权;第三,劳动者从事的是自由联合的劳动,而不是雇佣劳动。此外,由于劳动者占有生产资料所有权,还产生了两个相应的特征:一是劳动者有权参与企业的经营管理;二是有权参与剩余价值的分配。因此,股份制不仅是社会主义公有制的一种形式,而且是一种比目前国有制更符合社会主义公有制特点的公有制。而国有制的特征是:第一,国有制的生产资料并非由劳动者共同占有,而是由国家占有;第二,劳动者在国有企业里没有属于自己个人的生产资料所有权;第三,劳动者仍然是领取工资的雇佣劳动者,还没有成为自由联合的劳动者;第四,劳动者无权参与剩余价值的分配:第五,劳动者实际上也没有参与企业的经营管理。由此可见,股份制不等于私有化,更不等于“化公为私”。现在国有企业在股份制改造过程中出现的国有资产流失,根子不在股份制本身,在于改造过程的不透明和权力的介入,在于相应监督制约机制匮乏等原因。

    其二,如何判断一个行为是“化公为私”?判断这个问题的前提是明确何为“公产”,何为“私产”。公产”的被私人侵占,“化公为私”违法,“私产”的被公家占有,也是违法。物权法明确了公私财产平等保护的原则。物权法规定 “国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”。我们既要反对“化公为私”,也要反对“化私为公”,更要反对利用权力“化私为公”的财产又被少数人“化公为私”。仲裁是由仲裁员根据当事人的授权进行民商事裁判的行为,不是行使政府职能或其他公权的行为,仲裁收费属于“中介服务收费”,是仲裁机构、仲裁员“依法通过专业知识和技术服务,向委托人提供”仲裁服务的收费。理应属于仲裁员、仲裁机构。仲裁机构在不违背法律、法规情况下,按照其财务管理及分配制度支付的仲裁员报酬、仲裁机构工作人员的工资、奖金等,应属于仲裁员、工作人员的个人财产,是其劳动所得,为其“私有”,不存在“化公为私”的问题,更不存在“私分国有资产”的问题。仲裁机构的费用,在扣除工作人员经费,仲裁机构日常开支、仲裁员培训、宣传推广费用等,剩余部分属于仲裁机构的资产。如果仲裁机构解散了,这部分财产属于社会公共资产,直接用于社会的公共服务或福利事业。虽然一些仲裁机构(或办事机构)组建时被定性为“全民所有制事业单位”,虽然,44号文件规定“仲裁委员会终止,应当对财产进行清算。清算后,剩余财产归国家所有”。但因此将这部分剩余财产推定为国有资产的说法是值得商榷的。国有资产与社会公共资产不是同一个概念。两者是相互独立的。一是它们的资产来源不同。国有资产主要来源于其自身的投资增殖、政府财政对其的资金投入以及从国有商业银行的融资,而社会公共资产除了政府财政投入外,还有很多非国家性质的资金投入,如公民、法人和其他组织按照法律规定或自愿所进行的投入,在很多情况下,后者的投入远远大于前者的投入。如国民个人的对社会保障和教育、医疗等基金的资金投入。可见,非国有投入部分占有这类资产的绝大多数。何况政府财政投入的资金主要也是纳税人,即国民的缴纳的钱构成的。二是它们向国民提供的服务方式不同,国有资产具有商业趋利性,主要在直接投资领域进行投资,扩大再生产规模;社会公共资产则在间接投资领域投资,有许多属于非营利的投资,具有直接受益于国民本身的社会福利性,对国民的贡献非常直观和直接。

    仲裁机构的财产共有两部分组成:一部分是组建人的先期投入,一部分是由仲裁机构工作人员、仲裁员用剩余劳动创造的剩余价值组成。属于组建者投入的那部分,因为仲裁机构是公益性、非营利性机构性质。所以组建者投入机构的财产已为机构所有。至于仲裁机构工作人员、仲裁员创造的剩余价值部分,更属于机构所有。尽管许多国家为鼓励仲裁事业发展,给仲裁机构以优于其他中介组织的免税或减税的优惠待遇。但在我国目前情况下,仲裁机构依法纳税是其实行事业单位企业化管理的前提,也是仲裁机构能够享受企业的管理自主权和分配权的前提。在这种条件下,这些仲裁机构向国家缴纳的税款,已超过(甚至远远超过)政府在其成立初期拨给的财政经费时,仲裁机构财产实际上全部由工作人员、仲裁员创造的剩余价值构成。仲裁机构的财产以及仲裁机构按照其财物管理和分配制度分配给仲裁员、仲裁机构工作人员的报酬、工资、奖金等,都应受到法律的保护,任何单位、部门、个人不得侵犯。根据行政职权法定原则,对行政机关来说,其一切行政行为应有法律依据,没有法律依据,就是违法。对公民、法人和其他组织来说,只要法律没有限制性和禁止性规定的,其行为就是合法的。因此,判断“公产”与“私产”的标准应该是法律、法规及配套的规章制度,而不是一些行政部门领导的主观臆断,更不是公心私心的问题。需要指出的是,根据上位法优于下位法的原则,那么,即便根据下位法认定“私产”为“公产”,而根据上位法不认定其是“公产”的,则应根据上位法,对其重新定位为“私产”,不能将其“充公”。

    其三,从财产管理的效果看,仲裁机构的财产由仲裁机构自主管理更安全,更有效。一是机构财产管理好坏,分配公正、公平与否,直接关系到机构各方的利益,机构有管理好财产的积极性和责任心。而相关行政部门,管好、管坏一个样,其上心程度要差许多。再说,行政部门往往一人管多个企业、组织的财产,难免顾此失彼,造成管理疏漏。如果管理者“妄动欲念”,利用对财产的管理权,向机构索要好处,就会造成“财产向个人腰包涌动”的结果。二是,仲裁机构财产管理既受执法部门(税务等)监督,也受仲裁委员会、仲裁员、仲裁机构工作人员监督,出了问题容易被发现、被处理。而行政部门管理者往往因监督不到位,而造成国有资产的严重损失。国家审计署20061124日公告显示,由个人和企业共同交付的职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金中,违规金额高达71.35亿,其中,部分基金购建了办公或其他一些房产,或被基金管理者转移给亲属,致使基金“既无法变现,也没有正常的资金来源归还。这只是冰山一角。这些年,那些管着“人”、“财”、“物”的行政部门频频暴露出来的“大案”、“要案”,少则百万、千万,大则逾亿元,哪个不是“冰冻三尺,非一日之寒”。可见“绝对的权力”导致“绝对的腐败”,这是一条屡试不爽的原理。这说明行政部门管钱并不一定就安全,至少不会比仲裁机构管理自己的财产更安全。三是,仲裁机构在第一线掌握着一手情况和信息,能够随时对财产管理效果进行检测并进行微调,使管理和分配方案切实可行,保障工作正常开展。而由行政部门闭门造车制定出的管理方案,容易脱离实际,不能满足不同机构的不同特点和实际情况,单一、僵化、缺乏灵活性、适应性,调整起来很困难。四是,明确机构财产归机构所有,由自主管理,使机构的领导和工作人员产生合理预期,会追求仲裁机构的长远利益和发展。有利于仲裁机构做大、做强、做长,促进仲裁事业发展。而行政部门管理随意性较大,仲裁机构经济效益不佳,行政部门容易放开、搞活,政策相对宽松;仲裁机构业务发展,富了,又以防止资产流失为名往回收,严格管制,如此反复,造成了人们的短期行为,小富即安。因此,光批评仲裁机构领导和工作人员没有事业心和进取精神,而不去研究制度上的深层次原因,不能从根本上解决问题。五是,行政部门管理机构财产社会成本高。行政部门每增加一项业务、职能,势必增加人员编制及经费开支,造成机构臃肿,而些费用自然由纳税人承担。根据中国统计年鉴(2005),我国行政管理费用从1978年的49亿元上涨到2004年的4060亿元,增长了近82倍。根据中国社科院财贸所财政研究室主任杨之刚的测算中国的宏观税负不会低于27%-28%,这已经是一个中等高收入国家的税负水平了。所以,开展一项监督工作,或扩大监督范围,应该首先进行社会成本核算,用监督收益——所防止的国有资产的流失,与其监督付出的成本对比。监督成本包括:办公设施、人员经费、监督活动经费、对监督人员监督的经费(纪检委、监察部门、审计部门)、监督失误,或监督人员以权谋私、贪污腐败造成的损失,等等),如果前者大于后者,说明有必要(这里仅从合理性和可行性考虑,先不考虑合法性问题),如果后者大于前者,就没必要,甚至应坚决反对。由此,行政部门管理仲裁机构财产没有必要。不仅如此,下一步行政体制改革,政府转变职能应从“放权”,“简政”做起,属于“民”的权利,就应交给“民”。 

    综上所述,仲裁机构财产由机构自主管理、自主分配,具有合法性和正当性,比由行政部门或未来的协会管理,更利于仲裁机构建立起自我管理、自我约束,自我激励机制,实现仲裁机构民间化。在我们对一些机构的调查中,在选择意向一栏中,愿意选择事业单位企业化管理或企业化管理并实行免税制度的,占了多数,尽管其中有相当一部分仲裁机构没有达到自收自支水平。这说明人心思变,只要政策对头,可能会有更多的仲裁机构进入自我管理、自我约束,自我发展的良性循环,摆脱对财政的依赖。这既有利于仲裁事业的健康发展,又有利于减轻财政负担,何乐不为?!因此,有关行政主管部门在研究考虑仲裁机构财务制度时,应采取开明的务实态度,不要固执己见,削足适履,坚持实行“收支两条线”制度。更不能要求“已经改为经营性收费的”再改为“行政事业性收费”,实行“收支两条线”制度。其实,有些人口口声声说要防止国有资产流失,但对“收支两条线”政策给仲裁机构、国家、人民带来的损失却视而不见,与其说是关心国有资产流失,倒不如说是关心自己对这部分财政的控制权(或控制的机会)的流失。这才是“私心”作怪的表现。

    当然,仲裁机构自主管理财务也不等于就不出问题。为防止仲裁机构的分配向机构内部工作人员倾斜,向少数人、向个人倾斜,仲裁机构也应参考国外仲裁机构的通行做法,完善自身的产权治理结构建立利益均衡机制和权力制衡机制。有关法律、法规、规章要进行修改并对此作出相应规定。因篇幅所限这里不再展开。

    笔者愿介绍北仲在探索中的做法和体会,以便给关注并研究这些问题的人一些启发。财务管理和分配,要掌握好以下几个原则:

    第一,财务分配要兼顾仲裁员、仲裁机构、机构工作人员各方利益。只有兼顾满足各方利益,实现“共嬴”,才能促进机构内部和谐,从而保障事业健康发展。利益均衡,不是指三者平均,而在兼顾仲裁机构眼前利益和长远发展基础上,根据需要与可能,分配应向仲裁员倾斜。长期以来,我们强调仲裁的公益性,仲裁员报酬偏低,对仲裁员劳动及权利缺乏应有的尊重,不仅伤害了仲裁员的权利和提供仲裁服务的积极性,而且,影响机构吸引优秀人才,降低了仲裁机构的竞争力。有鉴于此,北仲自成立以来一直随着效益提高,不断提高仲裁员报酬。当然,仲裁员报酬问题涉及仲裁收费体制改革且受仲裁机构仲裁收费制约。是一个“牵一发而动全身”的复杂、微妙和敏感问题。而且,在目前仲裁收费办法不尽合理,各仲裁机构的案件数量、类型、争议金额、收费情况相差悬殊情况下,仲裁机构应该结合自己的实际情况,缜密测算,慎重处理,不可盲目攀比。由于仲裁案件的千差万别及由此引起的仲裁劳动质和量上的不同,以及报酬受收费制约的状况,仲裁机构制定仲裁员报酬标准时,不仅要考虑报酬如何科学合理地反映仲裁劳动的质和量,还要考虑仲裁机构过去历年的案件收费水平及未来发展趋势,办案成本等因素,正确处理当事人、仲裁员、仲裁机构间的关系,把握眼前利益与长远利益的平衡,保持仲裁机构的可持续发展能力。因此,仲裁员报酬不仅能体现仲裁劳动的价值,还要形成有利于激发仲裁员责任感,提高办案质量和效率的激励、约束机制。

    第二,分配要公平、公开,透明,北仲的重大分配事项,都经由仲裁委员会讨论。2003年,北仲制定了仲裁员报酬支付办法,并将办法公布给仲裁员。仲裁员办案后,财务及时将报酬支付仲裁员,并给仲裁员附上报酬单,写明报酬数额及纳税情况,由仲裁员签字后寄回,以作为审计的凭证(北仲每年都进行年度审计),防止出现侵犯仲裁员合法权益的情况。从今年开始,北仲实行重大财务收支向仲裁员公开,由仲裁员进行监督的制度。

    第三,重大分配事项,应由利益各方参与制定,北仲办公室内部分配制度,由领导、工会、党支部、群众组成的改革小组在广泛征求意见的基础上讨论决定。仲裁委员会财务支出项目、计划及管理不仅由仲裁委员会讨论,而且,北仲仲裁员报酬标准提高方案及仲裁员报酬支付办法的修改,仲裁委员会专项基金使用办法、北仲业务发展、培训工作也邀请部分仲裁员参与讨论研究,一些设施的添加及程序工作的改进,也尽量广泛征求仲裁员意见。提高仲裁员参与仲裁委员会管理的积极性,逐步实现大家的事,大家办。总之,北仲的目标是使管理更加公正、公开、透明、规范,朝着机构民间化的方向健康发展。

     

    二、改革现行仲裁收费制度

    根据2001年我国在加入世贸组织谈判所做的承诺,仲裁收费是中介服务性收费,应根据1999年六部委制定的《中介服务费收费办法》办理。而《仲裁委员会仲裁收费办法》(1995

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